开展制度“六性”审查 努力从源头上预防腐败
——对制度廉洁性评估的探索与创新

　　作为江苏省制度廉洁性评估试点单位之一，今年以来，丹阳市纪委认真落实中央和省市纪委关于制度廉洁性评估工作部署，创新思路，引智借力，大胆实践，初步探索了一套标准明确、分类合理、统一规范的制度“六性”审查模式，有效强化了源头防腐。
　　一、着眼解决问题，加强调查研究，找准制度建设的薄弱环节
　　今年以来，我们对全市制度建设的现状进行了深入调研，经过梳理汇总，我市制度建设主要存在着六个方面的问题：一是制度制定随意性。调研的8个部门，均存在以制度落实制度、重复制定制度的现象，不能结合本地的实际解决问题，有些制度根本没有制定的必要；二是有些制度与上位法规有冲突，8个部门中抽样的24个制度中，有6个制度的某些条款有悖于现行法律法规和政策规定，甚至有少数部门越权制定制度；三是制定过程不公开，没有上下互动，24个制度群众知晓率仅为26%。这些制度制定部门过多考虑维护部门自身利益，忽视了对公共利益的保护，甚至造成侵害，缺乏公正性；四是制度设计不科学，50%以上的制度流程不合理，缺乏操作性；五是制度前后矛盾，有3个部门的10项制度与前几年出台的有关制度相互冲突，不配套、不协调，让人无所适从；六是执行不力，对违反制度的行为缺乏必要的惩戒措施，5年来8个部门因违反制度问责的仅2人，致使制度形同虚设，发挥不了应有的效果，由此引发的腐败案件达25起。这六个问题涵盖了制度制定、运行和效果等方方面面，只有解决好制度建设这些问题，才能真正规范权力运行，从源头上预防腐败。同时我们认为，对于县级市及其部门这样一些基层单位，大部分都是一些贯彻上级要求的操作性制度，对这些制度不仅要评，更重要的是要审，找出制度建设尤其是制度本身存在的漏洞及不足，并对这些漏洞及时修改完善。为使制度廉洁性评估更具操作性，我们根据制度建设六个方面的问题，并充分借鉴香港廉政公署及先进地区的做法，将制度廉洁性评估细化为对制度的必要性、合法性、公正性、操作性、系统性和有效性（简称“六性”）进行评估审查。
　　二、创新工作理念，完善审查体系，构建制度廉评的“丹阳模式”
　　1、引智借力，明确审查主体。专门成立了市制度“六性”审查工作领导小组，由市纪委牵头人大法工委、法制办等部门组成，下设工作组和专家组，工作组由纪检监察系统经验丰富的老同志和市纪委相关科室业务骨干组成，主要负责组织协调、服务保障、实践咨询等；通过引入第三方机构成立专家组，以课题研究的形式，邀请镇江反腐倡廉研究中心——江苏大学文法学院5名专家教授，利用其法学、社会学、管理学和政治学等方面的相关理论，独立开展座谈交流、问卷调查、论证分析、撰写报告等工作。我市第三方机构利用高校的智力资源，有效防止了“关系网”、“人情网”，不仅保证了审查工作的专业性，也保证审查工作的客观公正。审查工作领导小组定期听取工作组和专家组汇报，充分发挥工作组的实践指导和专家组的理论支撑作用，做到了理论和实践的有机结合，保证了审查工作的有序开展。
　　2、科学设置，界定审查标准。开展制度“六性”审查工作是一项创新性工作，如何遵循制度建设规律，制订一个分类科学、内容完整、便于操作的审查标准是开展制度“六性”审查工作的前提。在反复研究的基础上，我们科学设置了制度的“六性”审查的具体内容：（一）必要性。主要看制度出台是否能解决问题、顺应民意和体现勤政廉政；（二）合法性。主要看制度制定的主体、程序、内容等方面是否合法；（三）公正性。主要看责任设定、权力设置、利益分配等方面是否体现公正，权力运行是否公开透明，是否能有效防止行政权力部门化、部门权力个人化；（四）操作性。主要看制度操作是否简便易行、设置科学、规则合理；（五）系统性。主要看制度是否配套完备，形成体系，制度间有无冲突；（六）有效性。主要看制度执行是否有力、符合制度制定的本意，能有效防范风险。同时本着整体构建、标准明确、客观量化的原则，形成了以“六性”标准为核心，以6个一级目录、19个二级目录和40个三级目录为框架的指标体系。
　　3、固化流程，规范审查方式。首先是普查文本。根据试点单位上报的制度目录，进行认真梳理、科学分类，对照制度的“六性”指标体系逐个审查，逐项批注。专门设置制度“六性”审查表，根据文本普查提出初步审查意见。其次是重点审查。围绕党委政府工作的重点、腐败易发的热点、群众关心的焦点，对重点部门的重要制度进行重点审查，主要采取开座谈会、问卷调查、明察暗访、看台帐资料等形式，多渠道广泛采集、综合分析相关信息。对争议较大的制度，则组织相关服务对象与主管部门领导现场质询，切实提高审查的科学性。在审查学生食堂管理制度时，对学生食堂年度盈余3%的红线是否遵守的问题上，从问卷调查统计看，教育局行政人员与学生家长代表反馈结果大相径庭。针对这一情况，工作组通过深入4所学校走访调研、现场勘查、随机电话访谈、翻阅账本账册等方式，发现在未扣除食堂不合理开支等因素下，4所学校盈余均超过３%，最高的达6.5%，但均未退还学生。三是撰写报告。专家组将所有统计数据回收汇总，采用科学方法进行统计分析，填写审查表。同时按照“优、良、中、合格、不合格“的等级对被审查单位的制度进行评判，对评判依据和制度问题进行阐释和分析，并就审查事项、风险分析、审查结论、相关意见和建议等撰写相应的审查报告。四是结果反馈。根据专家组的审查报告，市制度“六性”审查工作领导小组认真研究审查结论，并经市纪委常委会专题研究，以制度审查建议书的形式及时反馈给被审查单位，要求其尽快召开专题会议，认真研究审查意见和建议，限期修改完善相关制度并上报整改情况。
　　三、强化结果运用，注重整改提高，初步彰显制度“六性”审查工作成效
　　本着“典型引路、逐步推广”的原则，我们利用3个月时间对教育局等试点单位制度进行面对面、背对背深入审查，查找出可能存在的廉政风险。一是发现了一批问题。共对教育局上报的86个制度进行了文本普查，同时结合近年来我市教育系统的信访、案件等实际情况，重点就“食堂管理、固定资产管理、教师管理、收费及财务管理、招生工作和基建工作” 等6大类32个制度进行深入审查，共发现制度制定的适用主体与实际主体不一致、文本内容前后矛盾缺乏系统性、权力运行规则操作性不强、责任设定不合理以及制度建设存在盲区等方面的问题54个。对审查中发现的有价值的案件线索，我们及时将其录入全市案件线索信息管理平台。二是规范了权力运行。将制度审查与试点单位的廉政风险防控机制建设相结合，坚持以制度科学界定权力，优化权力流程，对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”及时建立健全相关防控措施和制度规范，教育局择校、教辅资料收费、特长生招录等共15项重要权力得到了有效规范。三是增强了制度意识。在试点单位的示范引领下，各单位加强制度建设的意识明显提高，制度设计、运行质量和执行力明显提升。今年以来全市各单位主动开展制度清理，截止目前，共废止制度25项，修订完善制度46项，新出台制度59项，全市各单位形成了“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”的良好氛围。
　　四、几点体会
　　1、必须要坚持务实创新。制度“六性”审查是制度廉洁性评估在基层实践的具体化，在一定程度上延伸和拓展了制度廉评的内涵和外延。它是在客观分析当前制度建设现状基础上形成的创新举措，既来源于实践，又指导实践，能有效解决制度建设中的盲区和漏洞，形成“不能腐、不敢腐、不愿腐”的反腐倡廉新机制。
　　2、必须要坚持上位审查。制度“六性”审查需由上级纪委牵头审查，借鉴巡察模式，能及时发现问题，责令整改，甚至发现案源线索，有效杜绝部门自查过程中的避重就轻、弄虚作假的现象，充分体现了审查工作的严肃性，增强了审查工作的实际效果。
　　3、必须要坚持理论和实践的有机结合。在工作中，制度“六性”审查工作领导小组充分发挥工作组和专家组的作用，明确职责，合理分工，既尊重专家组第三方机构的理论成果，依靠不依赖，又充分吸收工作组丰富的实践经验，参与不干预，做到相互补充，相得益彰，合力推进。
　　4、必须要立足于解决问题。制度审查的目的是有效解决制度建设中的问题，通过整改建议书提出制度建设的意见建议，督促被审查单位在体制机制上进行改革，并及时对相关制度进行废、改、立，并限期整改到位，有利于从源头上预防腐败。
　　制度“六性”审查是我市纪委落实中央纪委开展制度廉评要求的一项创造性工作，在中央、省和镇江市纪委的正确领导和悉心指导下，我们取得了初步成效。但这项工作不能虎头蛇尾，浅尝辄止，而是一个长期渐进的过程。下一步，我们将在上级领导的关心下，借智借力，计划用2—3年时间对全市所有行政事业单位所有制度进行全面的审查“体检”，及时发现制度漏洞，加强结果运用，更好地发挥制度在防治腐败中的规范约束作用，在全市努力形成“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”的反腐倡廉制度体系。