日前，国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知要求，国务院法制办须在2013年9月底前提出一批实施《方案》涉及的有关法律和行政法规的修订建议。北京大学法学院副院长王锡锌表示，法律和行政法规一直在修订当中，而且行政法规的修订数量还相当巨大。修订法规最简单的是看一个法规形式上是否合法，比如国务院做出的关于劳教的规定，还有征税的规定。
　　今年的全国人大常委会工作报告指出，针对法规备案审查中发现的同宪法和法律相抵触的问题，及时与制定机关加强沟通、提出意见，督促自行修改或废止。
　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说，根据立法法规定，五个国家机关提起的法规审查，全国人大常委会必须受理，但这些国家机关几乎没有提起过，而提出建议很多的律师、学者，却因为没有制度保障很少得到受理。他建议修改立法法，对公民的法规审查建议权给予制度上的保障。
　　中国法规审查只是对地方性法规以上的进行审查，对于越来越多、对公民产生很大影响的政府规范性文件，并没有纳入审查的范围。姜明安和国家行政学院教授杨伟东均建议纳入审查。
　　南都记者了解到，行政诉讼法正在进行修订，规范性文件有望纳入诉讼的范围。
　　1“神秘”的法规审查机制
　　2001年通过的立法法规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。立法法还规定，法规、规章在公布后的30日内须报送有关机关备案。
　　2004年，法规备案审查室在全国人大常委会挂牌，这个审查室曾被寄予厚望。“但是，我们现在看到的是，没有通过备案的法规规章几乎没有。”中华全国律师协会副会长朱征夫说。
　　同样需要到全国人大备案的还有两高司法解释，今年两会上，最高法院相关负责人介绍，该院每一项司法解释的出台不管是事先还是事后都要报人大常委会去备案。被打回来，最高法再作修改的也有不少。
　　除了法规备案，立法法还规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省人大及其常委会，如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，可以提出审查“要求”。审查步骤是：一是与制定机关进行沟通协商；二是通过有关专门委员会提出书面审查意见，要求制定机关纠正；三是经过上述工作，制定机关仍不纠正的，通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规。
　　这一机制也备受诟病。“据我所知，这五个机关一次也没有提起过审查。因为他们没有利害关系，一般不会提起的。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说。
　　在最高法院相关负责人看来，这个机制规定的程序不细，不能说没有成果，但是没有社会公开。“这个程序应该更加公开化一些，相关的程序也应该跟上。”该负责人说。
　　杨伟东说，法规备案和审查是保证立法质量的重要方式，国务院也有类似于法规审查备案室的机构，但是其运作方式不为外人所了解。
　　“让制定机关自己修改或调整，是双方顾及面子的一个做法，有一些确实有妥善的解决。这也是中国特色。如果备案或审查采用对抗式，经过媒体报道，引发社会讨论，制定机关未必能够接受。”杨伟东认为，必须让公众能够知道法规备案审查过程，在顾及制定者面子的同时，也需要加强硬性标准。
　　2公民建议权处于休眠状态
　　今年全国两会前，北京圣运律师事务所主任王优银分别向全国人大常委会和国务院法制办寄出法规审查的建议。他建议对国家烟草专卖局规定的个人异地携带限量50条的规定进行审查。
　　“对公民的合法财产进行限制，是违反宪法‘公民的合法的私有财产不受侵犯’这一规定的。我希望立法审查机关能够对公民合理的建议做出回应，但还没有收到任何的回复。”王优银对南都记者说。
　　王优银提出审查建议也是依据立法法。立法法除了规定国务院等机关的审查要求权之外，还规定其他国家机关和社会团体、企事业组织以及普通公民，如认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，也可以向全国人大常委会书面提出进行审查的“建议”。但这一规定没有国家机关那么有保障，全国人大常委会委员长会议制定的程序显示，公民书面提出审查建议的，由法工委负责接收、登记，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。也就是说，也可以不审理，也可以不回复。
　　近几年来，公民特别是法学界人士向全国人大常委会和国务院法制办提交审查建议已蔚然成风，也不乏建议成功者。如2009年，姜明安等5名北大教授建议全国人大常委会审查城市房屋拆迁条例，称该条例涉嫌违宪。
　　“全国人大法工委当时很重视，一名副主任把我们请过去交流，并把我们的意见反馈给国务院法制办，我们很多意见都被后来的条例吸收了。”姜明安坦言，他们的成功只是个个案，对于更多公民建议来说，因为没有制度上的保障，并没有得到任何答复。
　　“这一条款相当于一个休眠的条款，如果让它发挥作用，让公民更多地参与立法审查，就应当修改立法法。”姜明安说。
　　国家行政学院教授杨伟东说，公民的建议权至少应该得到回复，哪怕是不审查，也需要给公民一个不审查的理由。
　　3大量规范性文件未纳入审查范围
　　在姜明安看来，中国法规审查的最大问题，就是数量庞大、对公民影响很大的政府的规范性文件没有制定程序，也不在审查范围。杨伟东说，连地方性法规都可以审查，规范性文件反倒不能审查，这从逻辑上是说不通的。
　　姜明安说，规章以上的法规是有制定的程序的，即使事后审查不是那么严格，但是因为有制定程序，制定过程当中需要公开听取意见，要召开研讨会，论证会，公民也可以就自己关心的问题提出意见。所以规章以上的法规，在听取民意、公开公正上还是有所保证的。
　　比如规章的出台，需要经过部委会议通过，需要部委负责人签发，在相关的权威公报上发布，公民很容易看到，而规范性文件的发布也没有程序，普通老百姓未必知道一个规范性文件的存在。
　　姜明安还认为规范性文件很容易越权，因为根据立法法规定，未达到部级别的机关是没有权力设定行政处罚的，但很多规范性文件都有行政处罚的规定，甚至设定事实上的行政许可。
　　南都记者了解到，在正在修订的行政诉讼法中，有望将规范性文件纳入司法诉讼范围。
　　王优银对南都记者说，现在的行政诉讼中，很多地方政府执行的依据是规范性文件或者政府内部的一个会议纪要，如果法院不对这些规定本身的合法性进行审查，而是直接作为依据判案，公民是很难打赢官司的。这一观点得到最高法院一名负责人的支持，他说，行政诉讼法的修订首先应扩大立案范围，行政诉讼不是缺案源，而是由于法院没能通过行政诉讼方式来处理，使得一些问题都逼成了信访事件。
　　姜明安说，这些规范性文件还不用备案，有时候比法律还管用，比如一个县政府的规范性文件，该县相关政府部门肯定认为比法律有用。
　　姜明安建议，对于规范性文件的审查，一是国务院需要出台规范性文件制定审查条例，用行政法规规定规范性文件的制定程序，同时规定审查程序，这个程序要给公民建议审查权，而公民审查不需要与该文件有利害关系。二是在行政诉讼法的修订中，将规范性文件纳入司法审查的范围。
　　南都记者了解到，行政诉讼法的修订已经有了比较充分的研讨，一些学者制定了学者版的建议稿，最高法院也有一份建议稿给全国人大法工委，法工委正在进一步研究如何修订。