在顺治、康熙时代，州县官仅能得到一份名义上的薪俸。从雍正时代开始，在名义薪俸之外，还能得到一份实质性的津贴（“养廉银”，意即“用以滋养廉洁的钱”）。知州年俸80两，养廉银从500两到2000两不等。知县在首府者年俸60两，在外地者45两，养廉银从400两到2259两不等。高薪是少见的，大多数的知县养廉银在500两至1200两之间。这些薪俸明显不能满足州县官的私人及公务费用。除养家外，需要支付其岗职所需的繁重费用，要给他的幕僚、长随支付报酬。一个州县官的全部薪水尚不足付幕友报酬。还有捐助上级政府的经费，即“摊捐”（指令性捐献）。招待途经其地的上司或上级差官的经费。上司的僚属、衙役、长随的索要。向上司们致送例费和礼物。与上司衙门的职员打交道不得不致送各种“规费”（例费）。为了支付上述庞大的开支，州县官们的目光都投向了“陋规”（“惯例性收费”，意即“丑陋的规矩”）：通过在每一个可以想象的场合收费，官僚体系每一层级的成员们都能补充他们的收入。“陋规”在法律的默许之内，然而在某些情况下又和贪贿之间没有明确的界限。作者将此看做一种制度，并须把它与政府的财政制度一起考察。当时国家基本的财政原则是：每一类支出由一项确定的税费来源去满足；特别资金被特别指定给政府的每一特定用途。如果没有特定资金供给某一项特定费用，官员们就不得不寻找别的某种途径去筹敛。正是这种陋规收入才使州县官们及其僚属们得以维持生计及满足各种办公费用。政府对陋规收费的容忍及制度上缺乏控制，意味着整个陋规收费之事几乎都由州县官们自己安排。当然州县官们也受到当地所有的人都了解的习惯的规约和限制。最常见的一种是1724年以前向纳税人加收的“火耗”（熔铸费）。惯例性溢额加收的许多项目，州县官要与其衙门中的职员分享。另一种是州县官不付分文地向百姓强索财物，或以低于市场价的“官价”向百姓强购。由于陋规的数额各地不同，因而州县官们的财政状况也各不相同，但州县官们的陋规收入却与日俱增。——瞿同祖
　　基层治理在国家治理中具有突出地位，“郡县治、天下安”。作为基层治理的重要主体，地方政府及其官员发挥着关键作用。著名历史学家瞿同祖所著《清代地方政府》，为我们从微观视角了解清代地方治理打开了一扇重要窗户。本文着重从书中所述的吏治现象来反思法律的实施问题。
　　有法不依的表现
　　作为中国最后一个帝制时代，清代的法律制度集历史传承和时代发展，可谓相对完备。然而，清代地方吏治的一个显著特点，是“文字上的法与现实中的法经常有差距”，有法不依、执法不严、违法不究的现象较为突出。
　　在规定员额之外大量雇用人员参与公务活动。以书吏为例，清朝的会典规定了州县衙门雇用常年书吏的员额，少则几名，多则二十几名，并严禁擅自在员额之外聘用人员。但由于日常工作中“无法避免的巨量公文案牍”，一个县衙门雇用几十名甚至上百名书吏的现象极为普遍。衙役也是如此，虽然朝廷多次发布法令要求缩减衙役规模，但这些禁令很少得到兑现，州县衙门中常年、额外、挂名的衙役数量，远远超过规定员额。
　　公务人员乱作为得不到有效制止。书吏、衙役、长随的社会地位不高、薪金极低且没有职业前景，但还是有人愿意来干，因为这些卑微但接近权力的岗位能被用来谋取额外利益。比如，负责征税的书吏帮助税户们偷税、漏税或者逃避处罚，以收取贿赂作为回馈；捕役们强入民宅，以搜查盗赃为借口攫取民财也是家常便饭。一些州县官还与下属沆瀣一气、合谋枉法。律例严惩滥用权力、贪污受贿的规定成为一纸空文。
　　制度性腐败现象“陋规”长期存在。清代中后期，州县官的收入包括薪俸和养廉银，如知州每年薪俸是八十两银子，养廉银则各省有别，从五百到2000两不等。州县官的日常开销，除了全家老小的生活费以及雇用幕友、衙役等人员的费用，还要在办公经费不足时填补亏空、打点上级衙门领导和雇员。一个知县一年的实际支出，从五六千两到一万两甚至数万两不等。于是，类似于如今礼金、礼品性质的“门费”、“茶钱”、“炭敬”、“冰敬”等大行其道，“陋规”逐渐变为明规则。在作者看来，贪贿是法律明令禁止的，而陋规则被广泛接受、在法律默许之内。但他同时也承认，二者之间并没有明确的分界线。
　　有法不依的原因
　　清代地方吏治中的有法不依，可以说是长期积累、多种要素综合作用的结果。
　　法律制度的工具性。在帝制时代，皇权至高无上，法律只是统治工具的一种，人们对皇权的敬畏程度远高于对法律的敬畏程度。对于各级官员来说，“服从是普遍遵守的价值标准”。正如王亚南在《中国官僚政治研究》中所说，“专制官僚社会统治者对其臣下，或其臣下对于僚属所要求的只是忠实，不是清廉，至少两者相权，宁愿以不清廉保证忠实”。在那个时代，法治作为一种价值和目标尚未登上中国历史舞台，公务人员更习惯于在法律之外甚至法律之上、而非法律之内想问题、办事情。
　　权力运行的封闭性。帝制时代里，各级政府都是皇权的延伸，代表皇帝对地方进行管理。与中央一样，地方政府也是高度集权的，“地方权力只在官吏和士绅之间进行分配”，普通百姓是被管理对象。对公务人员的监督主要倚赖于上级或者专门机关的发现和查处，侧重于以权力制约权力。这也就导致了很多官员“只唯上”的思维，在官官相护、陋规盛行的环境下，法律自然就显得软弱无力。
　　法律实施对官员个人的依赖性。一直以来，地方主官是负责法律在本地区实施的“关键少数人”。清代地方治理延续了传统，侧重于“一人政府”模式。州县官集行政权、司法权于一身，幕友、长随、衙役们等都为其服务。由于精力、能力所限，州县官的权力往往要分散给衙门雇员，并依法承担起监督下属的职责。但基于管理队伍庞大、雇员们手段狡猾、上级督查走过场等种种原因，能做到“对身边工作人员严格要求”的州县官并不多见。所以，基层治理的效果存在一定偶然性，遇到有良知、勤政亲民的“青天大老爷”，则当地百姓有福，反之则百姓遭殃。
　　经济压力下逐利思维的必然性。人性中极大的弱点，是经不住诱惑。尽管历朝历代都涌现出不少抱有家国情怀、以清正廉洁著称的好官、清官，但趋利避害是人的天性。饱读诗书、满腹经纶的官员当中，大多数还是凡夫俗子，那些处理具体案件、面对各种诱惑、又没有接受过多少“理想信念教育”的衙门雇员们更是如此。收入偏低的窘境、到处打点赠送礼金礼物的现实，在人性驱使下直接导致了权力运行中的腐败。
　　法律立改废的滞后性。从理性逻辑来看，既然法律实施效果不理想，就应当及时改革，设计出更有用的办法。但是在清代，制度条文的修订或者新规章的颁布“绝大多数都只是技术性和程序性的，不具有实质意义”。往深处想，江山是皇上及其统治集团的，无论是位极人臣的一品大员，还是州县小吏，都只是皇权的代理人。多数官员都没有足够的动力去想办法完善制度，确保法律实施和政令畅通。相反，很多人还乐于享受这种“法不责众”的格局。
　　历史细节带来的启示
　　在中国，帝制结束已有百余年。但帝制时代里形成的思维观念、行为方式、社会心理还会有历史惯性并延续很长时间，影响后世的治理。“法律的生命在于实施。”在社会主义法律体系形成的形势下，我们应当从历史中吸取经验教训，更加重视法律的实施问题，让法律制度在贯彻落实中体现出权威和尊严。
　　充分依靠人民力量。1945年毛主席在延安回答黄炎培“历史周期率”的问题时，满怀信心地说：“我们已找到了新路，这就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”几十年后苏共亡党的教训证明，这是极其富有远见的正确认识。民主是共和制最大的特征，共和制下的法律是人民意志的体现，反映多数人利益。在我国，民主最直接生动的表述就是人民当家做主，宪法法律也明确规定了人民在法律实施、权力监督中的地位和权利。当前，在加大专门机关监督力度的同时，要健全群众举报及其受理和反馈机制、完善新闻舆论监督机制，让人民当家做主的理念落实到日常生活中。一些国家的法治进程也证明，以权利制约权力，是成本较低、效率较高、警示作用非常明显的好办法。
　　深入推进简政放权。政府职能扩张、管得太多太细，是近代以来诸多国家发展进程中的共同特征。市场经济发展到一定阶段，必然要求重新审视政府权力的边界。在我国社会主义市场经济发展的新时期，大力推进简政放权、放管结合，有助于促进市场和社会的活力，也是优化权力配置、精简政府冗员、降低行政成本、预防寻租腐败的釜底抽薪之举。
　　全面落实政务公开。公共权力运行的透明化，对于法律有效实施至关重要。关键是在已有成绩的基础上，把政务公开做细做实做透。当前，公共工程建设、自然资源配置等领域的重大决策以及食品药品监管、生态环境保护等执法活动中矛盾较多，社会公众对信息公开的呼声较高，应当作为改革的重点方向。此外，还应推进行政处罚、行政强制等执法结果公开，以公开促公正。这既能让受害者以及社会公众相信法律、接受教育，也可以使接受执法处理的当事人心服口服、认错服法。
　　适时改革财政供养人员管理制度。在行政和事业编制之外大规模聘用人员参与执法活动，是当前基层治理中的普遍做法。“临时工执法”导致的社会矛盾，与历史上衙役们吃拿卡要的乱象颇为相似。建议认真梳理基层政府的职能，正视履职所需的机构编制，赋予那些事实上由财政供养的人员以适当身份，纳入法律调整范围，加强管理和监督。同时，切实保障公务人员的合法合理待遇。明代将贪腐官员剥皮实革的做法都未能有效解决腐败问题，说明整顿吏治仅靠严刑峻法、思想教育是远远不够的。要让官员们抵御住诱惑，还需要有理性的利益保障机制。
　　着力提高立法质量。“良法是善治之前提。”立法质量的高低直接关系法律的实施效果。提高立法的精细化程度，除了要立足当下的国情和发展阶段，深入调查研究，还要在立法过程中设身处地地思考“人性”的因素。在条文设计时要考虑到是否会有人为了利益不择手段地钻法律空子，怎么避免这个问题，提前堵住漏洞；在明确行政机关职责权限的同时，要设计好履行职责而必须的人财物保障措施。只有这样，才能确保法律出台后落到实处、发挥实效。此外，还要健全法律修改、废止机制，针对实施中的问题及时完善制度，防止法律被束之高阁、成为摆设。
　　（作者潘波系中国政法大学客座研究员）