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卜宪群:谈我国古代的监察制度

发布日期:2018-04-12浏览次数:信息来源:中国纪检监察杂志 字号:[ ]

  监察制度并不是与人类文明产生而同步的。我国古代监察制度形成于秦汉时期。之前尚处于萌芽状态,且主要是舆论道德监督,之后才有了系统制度化的监察。这是因为在我国古代,秦汉以后建立了统一的专制主义中央集权官僚制国家,为了管理地域辽阔、人口众多的国家,就必须有代表中央在各地区、各部门实施管理的官僚,如何保持这支庞大队伍服从中央、听命皇帝、高效运转而不腐败,就需要一套严密的监察制度对官僚进行监督。

  我国古代的监察制度是围绕中央集权与皇权专制这两个方向发展起来的,具有几个显著特点。

  组织独立

  组织独立有很漫长的过程,经历了形成、曲折中艰难前进、巩固发展、变化调整、调整完备与严密五个时期。

  秦汉是形成时期。秦汉统一国家形成后,中央设有御史大夫主管监察,下设御史中丞及各类御史专掌监察。在地方上,由秦以来的御史监郡制,逐渐过渡到汉武帝时期的刺史巡视监察。东汉,御史大夫不再是监察官,御史中丞掌管的御史台成为专门监察机构。从御史大夫到御史台,从御史监郡到刺史巡视,这是秦汉监察制度在向组织独立化、机构化演变。特别是西汉开始,地方监察与行政不再合署办公,是监察脱离行政干预的标志。但是,这时的监察组织仍有很强的依附性,职能交叉明显。例如,西汉御史大夫府与丞相府在职能上还有重叠,东汉御史台隶属于少府,少府属于皇帝的私人机构,其依附性又十分明显。

  魏晋南北朝是在曲折中艰难前进的时期。曹魏时,御史台脱离少府成为独立的监察机构,这是我国监察制度的一个重大变化。东晋,自汉代以来专管京师地区监察的司隶校尉被并入御史台,又统一了中央监察权。地方上,由于刺史已转为地方行政官,因而出现了行府州事、典签(皇权委派)等新的监察方式。这一时期皇权衰弱,门阀势力强大,地方监察制度时兴时废,运行艰难。监察制度在执行力上也处于低潮时期,御史甚至沦为摆设。

  隋唐是独立化巩固发展时期。这一时期御史台的独立性得到巩固,御史台内部组织结构与分工进一步明确、细致。唐代御史台总管全国监察,内设台院、殿院和察院。一台三院分别管理内部事务、监察中央与地方百官,甚至设狱、审判。特别是对国家最高行政机关“六部”的监察加强,御史有权列席尚书省会议,“监其过谬”。对州县二级地方行政组织则采取分为“十道”监察区为主的巡视监察。

  宋辽金元是继承隋唐制度并根据时代变化调整的时期。宋代监察最为突出的特征是台谏合一与封驳监察的加强,中央一元监察体制完善。我国历史上较早形成了用以约束最高皇权的谏议、谏官制度,本属于行政体制内部的监督。宋代谏官独立出来,拥有了监察权,不仅对皇帝的言行进行规劝,也弹劾监察百官,而御史也拥有了谏官的言事权,台谏合一扩大了监察队伍。封驳本是魏晋以后逐渐形成的专门行政机构,对皇帝诏书或官僚上疏中的不当之处进行审议,纠正其失误的制度。宋代强化了这一制度,将更多的行政事务纳入到封驳监察的管辖范围,其独立性增强。宋代地方监察采取监司(路)与府、州、军、监“通判”组成的两级多元监察体制。

  明清是调整、完备与严密时期。明代废御史台设都察院,为最高监察机构。都察院的监察御史有较大的独立性,监察中央和地方官吏。六科给事中是中央另一套监察机构,专门监察六部官员的行为,也合并了封驳、言谏监察职能在其中。六科给事中与地方十三道监察御史并称为“科道”,这是明代监察制度的特色。清代基本沿袭明代,只是雍正将六科并入都察院,台省合一,六科失去了对皇权及其代表军机处的监察。

  法规完善

  秦汉以后,监察法规逐渐完善,监察从战国时期君主的“术”中独立出来。所谓监察法规,是对监察权力与职责的管理规定。从西汉初年《监御史九条》到中期的《六条问事》,曹魏的《察吏六条》,两晋的《察长吏八条》《五条律察郡》《察二千石长吏四条》,北朝的《六条诏书》《诏制九条》,隋唐的《谴八使巡省风俗诏》《谴使巡省天下诏》《巡察六条》《风俗廉察四十八条》,宋朝的《御史台仪则》《崇宁重修御史台令》《重修淳熙类编御史弹奏格》《训饬百司诏》《监司互察诏》等,元朝的《设立宪台格例》《察司体察等例》《行台体察等例》《风宪宏纲》等,明朝的《宪纲》,清朝的《钦定台规》和《都察院则例》,我国历史上的监察法规传承延续,基本没有中断,使历代监察有章可循。

  权力制衡

  监察设置的根本目的是对权力的制衡,防止权力滥用和腐败。中国历史上监察制衡主要表现在四方面:

  监察官对行政官权力的制衡。如秦汉的御史大夫,“位次丞相”“上下相监临”,意在制衡丞相的权力。唐朝察院的“六察官”对六部的监察,是对最高行政机构官员权力的制衡。明清的都察院以及“六科”性质也是如此。这种监察使王朝行政官在权力行使时,始终受到来自监察系统的监视。

  中央对地方的权力制衡。秦汉的监郡御史、刺史,唐朝的“黜陟使”,明清的巡按御史、按察司,都是中央对地方的权力制衡,保持中央的权威。

  皇权对官僚权力的制衡。监察制度从起源开始,就打上了皇权的烙印。汉代设司隶校尉以及东汉御史台隶属少府,南朝的典签,明朝的锦衣卫、东厂、西厂的设立,清朝将六科给事中并入都察院,都是皇权强化自身对官僚监控的产物。

  监察官之间权力的相互制衡。秦汉的御史与司隶校尉、丞相司直并存,西晋御史中丞与司隶校尉并存,南朝典签与刺史并存,宋代多元的地方分级监察体制,明代按察司与御史巡按并存等,是监察系统内部互不统属,相互制约的反映。

  指向明确

  汉惠帝时的《监御史九条》规定了对有讼者、盗贼者、伪铸钱者、吏不廉者等九种情况的监察。汉武帝《六条问事》,规定了对强宗豪右、二千石种种不法行为六种情况的监察。曹魏《察吏六条》,规定了对民疾苦冤、墨绶以上官吏的政绩、民有特别品行德才者等六种情况的监察。西晋《察长吏八条》《五条律察郡》《察二千石长吏四条》,规定了对官吏在官公廉、不饰名誉以及贪污受贿者的双方面考察、监察。北朝的《六条诏书》和《诏制九条》,规定了对官吏行政能力,社会风化的监察,特别是将荐举人才、教化、恤民纳入了监察。唐朝《遣使巡省天下诏》,规定了问民疾苦、政刑苛弊、宣扬风化、荐拔人才等监察内容。

  这些都说明,我国历史上的监察内容,虽伴随时代不同而不同,但一般都有明确的指向性,而且扬善惩恶并举。

  选用慎重

  我国历史上的监察官是从史官中演化出来的,先天具备史官秉笔直书的禀赋。对监察官的选用既有“刚毅守节”“忠直亮节”等道德素质要求,也有关于基层经历、专业能力、任职回避的要求。

  值得一说的是我国历史一些时期对监察官很尊重,如东汉将御史中丞与司隶校尉、尚书令设专席而坐,被称为“三独坐”。唐代认为御史关系到“政之理乱”,君主要善于保护御史。这些做法和思想都很值得称赞。(中国社会科学院历史研究所所长、研究员 卜宪群)