商业银行中认定监察对象应注意的几个问题

发布日期:2019-11-06浏览次数:信息来源:中国纪检监察报字号:[ ]


随着国家监察体制改革,监察机关对所有行使公权力的公职人员和有关人员实行监察全覆盖。在监察对象范围扩展的情况下,时常会遇到监察对象身份认定的问题。例如,在查处商业银行领域职务违法和职务犯罪案件中,商业银行的工作人员身份认定容易产生混淆,在认定是否属于监察对象,是否属于国家工作人员的问题上陷入困惑,从而影响到立案管辖和罪名适用。要走出身份认定的“误区”,首先要区分商业银行工作人员是否属于监察对象的范畴,判断是否属于监察机关管辖的范围;其次,区分是否为国家工作人员,以此来选择应该适用的罪名。笔者针对商业银行工作人员身份认定中常见的问题,对商业银行工作人员的身份认定进行简要分析。

商业银行的类型和性质

随着金融体制改革的不断深入,我国商业银行有不同的表现形式,按照传统的国有企业与非国有企业分类标准,商业银行可以分为国有商业银行与非国有商业银行,前者如国有“五大行”,后者如国有参股,集体、个人控股商业银行等。

《中华人民共和国企业国有资产法》、“两高”《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》中均规定,国家出资企业,是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。因此,商业银行中的国有独资银行、国有控股银行、国有参股银行都是国家出资企业,集体、个人控股商业银行,民营企业投资组建的商业银行则不属于国家出资企业。

如何判定国有商业银行中工作人员的身份

一、判定是否属于监察对象。监察法第十五条第(三)项规定,监察机关有权对国有企业管理人员进行监察。《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《管辖规定》)规定,国有企业管理人员包括国有独资、控股、参股企业及其分支机构等国家出资企业中,由党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等,从事领导、组织、管理、监督等活动的人员。《〈中华人民共和国监察法〉释义》对监察对象中的“国有企业管理人员”解释为,根据有关规定和实践需要,作为监察对象的国有企业管理人员,主要是国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)及其分支机构的领导班子成员,包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事,总经理、副总经理,党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等;未设董事会的企业的总经理(总裁)、副总经理(副总裁),党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等。此外,对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员,包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员,国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员,也应当理解为国有企业管理人员的范畴,涉嫌职务违法和职务犯罪的,监察机关可以依法调查。

因此,界定国有商业银行中工作人员是否属于监察对象有两点标准:一是是否属于党组织或者国家机关、国有企业等提名、推荐或任命、批准;二是是否从事对国有资产的领导、组织、监督和管理工作。监察对象既包括国有企业领导岗位人员,也包括管理监督国有资产的普通工作人员(如会计、出纳)。

二、判定是否属于“国家工作人员”。监察对象是所有行使公权力的公职人员和有关人员,监察对象不能和“国家工作人员”画等号。职务犯罪的主体身份要求是国家工作人员。根据刑法第九十三条的规定,国家工作人员的范围包括“从事公务的人员”和“以国家工作人员论”。根据“两高”《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》第六条,“国家工作人员”有两种类型,一是经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等,在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员,应当认定为国家工作人员。就国有商业银行来讲,即银保监会或原银监会及相关部门任命或提名的总行部分高层管理人员。二是经国家出资企业中负有管理、监督职责的组织批准或者研究决定,代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员,应当认定为国家工作人员。就国有商业银行而言,即国有独资或控股银行的党委或党政联席会委派任职或任命的,从事组织、领导、监督、经营、管理的人员。

需要注意的特殊情形是,根据《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第二款规定,国有公司、企业改制为股份有限公司后,原国有公司、企业的工作人员和股份有限公司新任命的人员中,除代表国有投资主体行使监督、管理职权的人外,不以国家工作人员论。也就是说,“五大行”从原来的国有独资商业银行改制为国有控股商业银行,除了代表国有投资主体行使监督和管理职权的人以外,其他人员不能认定为国家工作人员。

因此,笔者认为,国有商业银行中的“国家工作人员”认定,需要把握两点标准:一是经国家机关、国有企业等单位提名或批准、任命,到国有商业银行中从事公务的工作人员;二是经负有监督、管理职责的组织批准或决定,在国有商业银行中从事组织、管理和监督等工作的人员。那么,监察对象中的国有商业银行出纳、会计等普通岗位人员则明显不属于“国家工作人员”。主体身份的不同,导致在罪名的适用上,要注意区分贪污罪和职务侵占罪,挪用公款罪和挪用资金罪,受贿罪和非国家工作人员受贿罪等不同罪名。

如何判定非国有商业银行中工作人员的身份

除了国有商业银行以外,非国有商业银行中的工作人员是否属于监察对象,哪些人员能认定为“国家工作人员”,这需要根据实际情况来判断。国有参股,集体、个人控股的股份制商业银行均属于非国有商业银行,对于这部分银行中的工作人员应当根据其职责来划分。根据《〈中华人民共和国监察法〉释义》对“监察对象范围”的解释,以及《管辖规定》第四条的规定,非国有商业银行中对国有资产负有经营管理责任的人员,均属于监察对象;根据刑法第九十三条的规定,如果非国有商业银行中有一部分从事公务的人员是受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派而履行组织、领导、监督和管理职责,代表了国家利益,这部分人员应当“以国家工作人员论”,而非国有商业银行中的其他内部管理人员则不应属于这一范围。(付余 作者单位:广东省佛山市纪委监委)